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Senhor Ministro,

Décimo primeiro volume de compilações atualizadas da legislação em vigor, este tomo reúne as normas relativas ao cidadão e ao consumidor.

Em obra anterior1 haviam sido compiladas quase trezentas leis, decretos-leis, decretos, resoluções e outros atos normativos referentes às relações de consumo. Neste tomo, reúnem-se os textos legais que mais de perto dizem respeito à pessoa do consumidor, que prontamente respaldam suas postulações, seu agir. A elas se acrescentou uma série de normas que se vinculam aos direitos do cidadão, a sua liberdade de manifestação de pensamento e de informação, ao seu direito de representação, a sua educação, à discriminação de raça.

Mas a leitura desta obra, e das anteriores, leva à constatação de um quadro legal entristecedor, com o acúmulo de normas, a insistência em regular o acidental, o conflito entre tantas de suas disposições.

Aí talvez se sinta o peso de nosso passado, de país que se acostumou a tudo esperar da regulamentação estatal, sem que a comunidade exigisse ou trouxesse colaboração efetiva aos ordenamentos.

Os colonizadores dos Estados Unidos da América do Norte, já em 1620, em Cape Code, a bordo mesmo do My Flower, manifestavam a intenção de tudo ajustar e combinar em boa união, irmanados em uma corporação civil política2. Nossa formação, no entanto, foi produto de um longo oficialismo, no dizer de Alceu Amoroso Lima. Para ele, o Brasil se modelou às avessas, começou pelo fim, tendo Coroa antes de ter povo; parlamentarismo, antes de eleições; escolas superiores, antes de alfabetismo; bancos, antes de economias; salões, antes de ter educação popular; artistas, antes de arte; conceito exterior, antes de consciência interna; fazendo empréstimos antes de ter riqueza consolidada; aspirando à potência mundial antes de ter a paz e a força interior.3

2. Muitos dos que se preocupam com o fenômeno da superabundância dos textos legais costumam atribuí-lo à prevalência dos Executivos nos Estados modernos, à tecnologia que, pouco a pouco, viria retirando o arbítrio dos Parlamentos, seu poder de iniciativa na elaboração das leis e lhes substituindo antigas prerrogativas até pelo mero desejo de restringir.

Em contribuição a seminário realizado, há poucos anos, no Rio de Janeiro, o professor Carlos Astiz, da Universidade de Nova Iorque, lembrava, no entanto, que a invariável perda de prerrogativas legislativas em todo o mundo era, antes, produto da idealização dos parlamentos e da falta de indagação verdadeiramente científicas sobre suas atribuições.4

É que a função de fazer leis, se não monopolizada agora pelo ramo legislativo, provavelmente nunca o foi.

Seria natural, para Astiz, que nesta era de centralização e planejamento, os integrantes dos Parlamentos estejam em desvantagem ante os Executivos, com seu pool de tecnocratas altamente habilitados. Mostrou ele que estudos recentes indicavam que, nesta segunda metade do século, os legislativos em muitos casos desistiram da tarefa de produzir leis e se concentraram no controle popular das ações e da política dos dois outros ramos de Governo, particularmente o Executivo.

Mas nem a essa função de controle que entusiasmava, por exemplo, antigos parlamentares como Daniel Faraco se chegou, no Brasil, a dar a devida ênfase.

O papel dos legislativos nunca foi tão criticado quanto nas últimas décadas, a eles se atribuindo os defeitos do retardamento nas deliberações, a lenta rotina assemblear, uma linha o mais das vezes incoerente nas decisões ao sabor de maiorias eventuais, de pressões quem sabe espúrias na medida em que estão os parlamentos mais sujeitos a ação dos grupos de interesse, tão ativos; a eles se reprovando, também, a falta de confidencialidade de posiçãoque excluiria o debate de urgentes iniciativas no campo econômico ou das tão graves medidas que afetam a segurança nacional.

Não se encontraram, porém, melhores alternativas para a canalização das aspirações, tão múltiplas, de alma nacional que a mobilização eleitoral, que a atividade dos partidos e, finalmente, que o calor das discussões parlamentares.

Os legislativos podem mesmo parecer os moinhos de palavras de que falava Marx, mas os textos legais que deles emanavam eram, invariavelmente, produto de melhor elaboração, o bacharelismodas comissões e o crivo dos plenários aplainando o que fossem arestas a ferir a constitucionalidade, a técnica de produção e a própria compreensibilidade das normas.

3. Outra razão, além da expansão das atividades do Estado ou a prevalência dos Executivos, explicaria a caudal dos textos normativos: a complexidade da regulamentação e sua copiosidade seriam um dos resultados de nossa própria sociedade industrial.

Pluralista, de consumo, seria ela uma sociedade cuja legislação se caracterizaria pelo fato de que, aos grandes textos, impregnados da real importância da Justiça, viriam se substituindo, cada vez mais, prescrições de caráter puramente técnico.

É a visão de Karl Kroeschell,5 para quem essas prescrições contêm as regulamentações decisivas e essenciais, orientadas exclusivamente para a aplicação concreta, enquanto a lei se contenta, por vezes, com uma ordem da qual o conteúdo é pouco preciso, ou de uma autorização global. E Kroeschell acrescenta um sugestivo exemplo de um dos itens de lei alemã, segundo a qual os garanhões trotadores só poderão ser selecionados se eles tiverem corrido, durante três provas de trote, a milha, no tempo mínimo de 1 minuto e 21 segundos ou, em uma prova de 2000 metros, a milha em 1 minuto e 22 segundos ou, em uma prova de 2.400 metros, a milha em 1 minuto e 23 segundos.

E o texto prossegue:

Se um garanhão não pode preencher essas condições, por razões que não influenciam seu valor, basta, então, que ele tenha realizado, ao menos em uma prova, e seu pai em 3 provas, as performances indicadas no parágrafo 1 e que sua mãe tenha realizado os 2.000 metros à velocidade de 1 minuto e 30 segundos por milha, e que uma outra cria de sua mãe tenha corrido os 1000 metros em 1 minuto e 26 segundos.6

4. Muitos desses exemplos poderiam ser apontados em nossa legislação, que começou a preocupar efetivamente seus usuários a partir de novembro de 1964, quando a Lei nº 4.494, que veio regular a locação de prédios urbanos, prescreveu: Art. 38. O fator K, referido no artigo 25, é expresso pela fórmula:

C 120 D cujos termos C e D foram definidos no mesmo art. 25.

5. Sempre se preferiu (vejam-se os brocardos latinos, veja-se Hobbes) um governo com pequeno número de leis, a um com muitas e complexas leis. Esforço fundamental é, então, o de desbastar o que já se chamou de cipoal legislativo, abrir trilhas seguras em campo tão vital à vida comunitária, assegurando como o disse o próprio Presidente João Figueiredo na justificativa do Decreto nº 85.022 aos cidadãos o acesso fácil à informação jurídica, para a garantia de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações.

6. Acesa é a discussão, na doutrina italiana, sobre o que se denomina, ali, de texto único o que pretende unificar e substituir uma pluralidade de textos disciplinadores em uma determinada matéria e se destina a recolher, em um único contexto de lei, uma série de disposições emanadas desordenadamente, sem organicidade, em fases diversas e que fazem surgir graves problemas de ab-rogação implícita.7 O debate envolve os dois tipos de texto único (uns, emanados em razão de uma delegação de poder, por órgãos não dotados em matéria de poder normativo e que têm, apenas, o propósito de recolher, de forma oficial, as disposições normativas vigentes, sem qualquer caráter inovador ou força vinculante; outros que, ao contrário, importam em verdadeira inovação daquelas fontes pré-existentes; os primeiros seriam meras fontes de cognição; os segundos, fontes de produção do Direito) e a competência para sua emissão; a tese, para muitos insustentável, segundo a qual, depois da edição do texto único, continuariam a ter vigência as leis anteriores; ou as afirmações, para tantos já superadas, de que o texto únicovenha à luz para o fim único de facilitar o conhecimento da lei ou que ele importe em uma simples republicação das disposições vigentes.8

7. As diretrizes definidas pelo Decreto nº 85.022 elidem, entre nós, tal debate. O que se determina é a elaboração, na fase inicial do programa, de meras compilações, simples reuniões das disposições vigentes.

Não caberia, aí, aos autores convocados nesse primeiro instante, mais que o enfeixamento mecânico da legislação; não sua unificação orgânica, não a substituição, por um novo texto, da multicidade das normas anteriores.

Publicadas, essas compilações serviriam ao esclarecimento preciso dos usuários e preparariam uma segunda fase, em que seriam elaborados projetos de reordenamento da legislação, com o enxugamentodos textos ou com a adição, a estes, de normas que tragam a necessária sistematização a todo o ordenamento.

O Decreto nº 85.022 prevê a possibilidade de uma discussão ampla sobre essas propostas de textos únicos. O Ministério da Justiça já publicou no Diário Oficial da União alguns desses projetos. (Leis sobre Microfilmagem, sobre Delitos de Trânsito e, mais recentemente, sobre Desapropriação) e grande foi a contribuição recebida de especialistas, de associações, de grupos interessados. A consulta, verdadeiramente democrática, não representa um ladeamento ou preterição do papel do Parlamento; antes, dá maior legitimação, pela audiência à comunidade, às propostas do Executivo que serão encaminhadas à deliberação do Congresso. Do exame das sugestões recebidas e da reelaboração dos projetos resultarão, finalmente, os textos a serem enviados à Presidência para aprovação e envio ao Legislativo.

8. A par dessas tarefas de compilação, em um primeiro tempo, e de consolidação, em uma segunda fase, o Decreto nº 85.022 aventa a hipótese do estudo e da proposição de normas de técnica legislativa e dos processos de tratamento de informação necessários à consolidação da legislação vigente e à sua manutenção atualizada. A Comissão Especial, designada pelo referido Decreto, já identificou os pontos de estrangulamento, debatidos por todos quanto se debruçam sobre o problema: as ementas não exaustivas, não dizendo inteiramente sobre o conteúdo das normas; as remissões descuidadas; a insistência em disciplinar, em textos diversos, a mesma matéria, bem como em regular, no mesmo texto, assuntos distintos; finalmente a revogação quase nunca expressa.

Esse é item fundamental: a genérica revogação das disposições em contrário finda por atribuir ao usuário a espinhosa tarefa, vastamente superior a suas forças, de, compulsando todos os textos, comparando-os, definir o que está em vigor. Segundo o art. 2º, § 1º, da Lei de Introdução ao nosso Código Civil, a lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior.

Ora, quanto à incompatibilidade entre os textos ou quanto à regulação integral da matéria, dúvidas atrozes podem assaltar o homem comum, no emaranhado de normas que já regulam, tão detidamente, seu cotidiano. Dúvidas que somente teriam como árbitro final o Judiciário, nem sempre de fácil ou possível convocação.

9. No volume anterior, sobre Relações de Consumo, se disse que a proteção ao consumidor é, ainda, entre nós, anelo meramente programático e reflexo (transparência de mercado e liberdade de opção de demanda)9. As poucas técnicas jurídicas e econômicas, destinadas à proteção dos interesses do consumidor, ainda não são recursos acessíveis à massa consumidora, máxime a nível individual. E as ações preventivas por parte do Poder Público, são ainda bastante tímidas.

Pode-se acrescentar que a própria defesa de cada um, com relação a seus direitos elementares de cidadania, se faz deficiente e lacunosa em razão do tumulto do quadro normativo. E que a própria Administração Pública, por sua vez, falha em precisar os deveres dos indivíduos para com ela. Entre os objetivos do programa instituído pelo Decreto nº 85.022/80 com oito volumes já publicados, oito em fase final de impressão e quatorze em elaboração está o de assegurar aos cidadãos o acesso fácil à informação jurídica, para a garantia de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações. Para que se atenda, assim, segundo as próprias palavras do Presidente João Figueiredo, ao desenvolvimento da democracia brasileira e ao aperfeiçoamento de suas instituições.

Brasília, agosto de 1984.

* Texto de apresentação ao Senhor Ministro da Justiça, da obra O Cidadão e o Consumidor (edição MJ, Brasília, 1984), trabalho este em co-autoria com o Prof. da Fac. Direito UnB e Ministro do TSE, Dr. Walter Costa Porto.

1 Relações de Consumo. Coleção Textos Legais, Fundação Petrônio Portella, Brasília, 1984.

2 Morris, Richard B., Documentos Básicos da História dos Estados Unidos, Fundo de Cultura, 1956.

3 Lima, Alceu Amoroso. À Margem da História da República, Rio, 1924.

4 Astiz, Carlos. O Papel Atual do Congresso Brasileiro, in O Legislativo e a Tecnocracia, Imago, Rio, 1975.

5 Kroeschell, Karl. Direito Agrário na Sociedade Industrial, in Leituras Escolhidas em Direito Agrário, Fundação Petrônio Portella, Brasília, 1983.

6 ________, texto citado.

7 Barile, Paulo. Instituzioni di Diritto Publico, Padova, 1972.

8 V. Carlo Esposito. Testi Unici, in Nuovo Digesto Italiano, Union Tipografico-Editrice Torinese, Torino; Aldo M. Sandulli, Manuale di Diritto Administrativo, Napoli, 1966; Enzo Cheli, Texto Unico, in Novissimo Digesto Italiano, Unione Tipografico - Editrice Torinese, Torino.

9 Relações de Consumo, prefácio de Luiz Amaral.