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Senhores Ministros:

Distinguidos com o honroso convite para empreender a compilação das normas atinentes às Relações de Consumo, consoante as diretrizes estabelecidas no Decreto n° 85.022, de 11 de agosto de 1980, apraz-nos apresentar o referido trabalho.

A pesquisa das normas que dizem respeito ao consumidor resulta num elenco interminável e disperso de dispositivos normativos.

Com efeito, é ainda bastante precária a definição de consumidor em última análise, todos somos consumidores que, certamente, não se subsume à noção tradicional de adquirente ou comprador e é, pois, mais extensa. Entretanto, numa prenoção, pode-se adiantar que consumidor é sempre pessoa física ou jurídica, cuja necessidade (lato sentido) de consumo torna-a subordinada às condições e interesse que o titular dos bens ou serviços impõe. Essa subordinação se agrava na medida em que cresce a necessidade e decresce o esclarecimento (conscientização) do consumidor. É o mesmo que acontece no domínio do Direito Trabalhista, embora, neste caso, tal deficiência seja recompensada pela notável adequação do princípio da autonomia da vontade aos fins sociais do pacto laboral. Esse paralelismo, aliás, não é de se estranhar, pois a questão do capital versus trabalho se assemelha muito à dialética empresário (comercial ou industrial) versus consumidor (cf. Fábio K. Comparato in Ensaios e Pareceres de Direito Empresarial RJ 1978 Forense). A expressão Relações de Consumo envolve variadíssima gama de enfoques (econômicos, sanitários, jurídicos etc.). Por isso mesmo, o tema, em que pese sua relevância, é altamente tortuoso. Selecionamos, contudo, normas cujo desconhecimento tem gerado, na prática diuturna do multiforme consumo, conflitos de interesses, freqüentemente resolvidos pelo conformismo e pela descrença em todas as instituições afins. E esta coletânea, além do propósito preconizado (preordenação para consolidação futura), terá outro mais imediato e tão relevante quanto aquele. Ou seja, constituir-se-á em razoável guia de orientação e conscientização do consumidor, mormente de suas entidades, à semelhança do HELP, o Almanaque de Informações do Consumidoreditado anualmente nos EUA.

Exatamente por isso cuidamos para que o acesso a ela fosse o mais fácil e esclarecedor possível. Dividimos, então, o trabalho em seções, lançamos notas explicativas de rodapé e, ainda, recolhemos a rarefeita jurisprudência de interesse para o assunto.

A proteção ao consumidor é, ainda, entre nós, anelo meramente programático e reflexo (transparência de mercado e liberdade de opção de demanda). As poucas técnicas jurídicas e econômicas, destinadas à proteção dos interesses do consumidor, ainda não são recursos acessíveis à massa consumidora, máxime a nível individual. E as ações preventivas, por parte do Poder Público, são ainda bastante tímidas.

Não obstante, algumas aspirações difusas e informais já despontam como prelúdio de uma nova consciência metaindividual. Os chamados interesses difusos dentre os quais tem especial destaque a proteção ao consumidor já vêm convocando à reflexão juristas e políticos mais atentos aos dias que correm, objetivando viabilizar mecanismos institucionais de mediação e tutela desses novos conflitos de interesses coletivos (p. ex.: consumidores versus poder econômico; preservacionistas versus poder industrial etc.).

Os interesses difusos, cujas características são precisamente a extrema órbita de conflituosidade (segmentos sociais versus segmentos sociais) e a informalidade do vínculo aglutinador, na configuração atual rendem ensejo ao ideal de novas formas de participação, necessárias como implemento para melhorar a qualidade da vida social. As fórmulas e soluções do liberalismo clássico onde a igualdade formal oculta a desigualdade substancial já se mostram insuficientes e inadequadas, na medida em que o substrato desses institutos tradicionais, ou seja, o interesse subjetivo cede espaço aos atuais interesses supra-individuais, em razão do afloramento da consciência comunitária, indiscutivelmente mais consentânea com o mundo contemporâneo. Estes interesses legítimos, a exemplo dos direitos subjetivos, devem ter acolhida a partir da Constituição Federal, conquanto nossos direitos e garantias constitucionais não se esgotam em um esquema numerus clausus.

É mister, pois, a revisão do conceito tradicional de processo (meio de resolução de conflitos intersubjetivos) para que, com a prudência que se impõe, se concretize esse arejamento modernizador. E isto não é inusitado propósito quer no Brasil e muito menos em outros países. Entre nós, por exemplo, já se vem concedendo amparo jurisdicional às situações de interesses coletivos, tais como a ação social ut singuli prevista na Lei das Sociedades Anônimas (art. 159, § 3°), que legitima o acionista para agir no interesse geral da sociedade; a ação do sindicato (substituto processual) no dissídio coletivo, visando ao interesse de categoria profissional, e outras tantas situações de tutela de interesses supra-individuais legalmente previstos. Aliás, a própria defesa da economia popular não é outra coisa senão a proteção de um bem coletivo. As entidades comunitárias que vemos surgir na aurora dessa consciência coletiva, conquanto ainda carentes de instrumentalidade legal, constituem imprescindíveis formas de colaboração com o Estado moderno e significativo meio de representação de interesses legítimos, aliás formalmente análogos aos de outros segmentos sociais já amplamente representados. Na verdade, o Estado altamente empenhado no desenvolvimento econômico nacional, no mais das vezes se mostra menos eficiente na proteção aos consumidores do que os próprios, reunidos e organizados para esse fim. Estimuladas e irrestritamente apoiadas pelo Poder Público, essas entidades representativas poderiam mesmo negociar com as classes produtoras e comerciais, visando a justa composição dos interesses. Mais uma vez as luzes do Direito trabalhista iluminam a questão do consumidor.

Os ditames do liberalismo econômico hão de se conciliar com os princípios da justiça social; os valores individuais abstratos hão de se mesclar com os valores sociais reais e o dever jurídico há de reduzir o ímpeto do vetusto direito subjetivo. A vida dos contratos há de estar inspirada nos fins sociais deles mesmos.

a verdade, a liberdade de contratar jamais foi ilimitada, pois sempre a excepcionaram à ordem pública e os bons costumes, quiméricos princípios que precisavam ter mais objetividade, para não oscilarem segundo as convicções pessoais. A intervenção estatal se justifica plenamente quando seu desiderato comunga com o bem social, já que, sem isto, não restará razão de ser para o Estado hodierno.

A noção de direitos humanos vem evoluindo, de forma sensível, tanto no plano nacional, quanto no internacional. Outrora, essa noção se restringia aos direitos civis e políticos. Porém, gradualmente, ao longo do século XIX, amplia-se e abarca os direitos sociais (salários refletindo o poder real de compra dos bens essenciais, habitação condigna etc.). Neste século aquela ampliação continua evoluindo e, hoje, reconhecidamente envolve os direitos do consumidor entre os quais tem destaque o de ser convenientemente educado neste setor (crianças e adultos). É o que se assegura na Declaração das Nações Unidas sobre o Progresso e Desenvolvimento Social, aprovada pela Assembléia Geral em 1969 (Resolução nº 2.542, de 11 de dezembro de 1969, arts. 5° e 10). A proteção ao consumidor, como sistema de proteção global, já goza noutros países de avançada especialização, culminando com o resguardo da plena liberdade de opção e consciência do consumidor, como é o caso, por exemplo, do sistema norte-americano que, em alguns aspectos, nos serviu de inspiração (Sherman Act, de 1890; o Combinnes Investigation Act, de 1910 e o Clayton Act, de 1914). Ali, há mais de seiscentas entidades públicas e privadas de proteção ao consumidor. Algumas, em que pese serem particulares, dispõem de modernos meios de atuação (laboratórios, jornais, revistas etc.) que são mantidos por subvenções de toda natureza. Há, ainda, cinqüenta agências governamentais especializadas por setores, uma comissão específica e um assistente especial, ambos vinculados à Presidência da República. Todo esse sistema de proteção do consumidor atua em todos os níveis e com largos, variados e potentes meios de ação, desde os suasórios, contra publicidade e até a supressão do mercado de produtos e serviços.

Outro sistema que merece ser destacado é o sueco. Na lei de consumo daquele país (de 1973) encontra-se o consumidor definido nos seguintes termos: pessoa privada que compra de comerciante mercadoria, principalmente para uso particular, e que é vendida como atividade profissional do comerciante. Registre-se, ainda, a atuação do ombudsman dos consumidores, que não exclui a iniciativa de outros interessados na questão. A Lei finlandesa (de 1978) de proteção ao consumidor é outro diploma que também merece menção.

Com efeito, a inquietude diante da imoral exploração da necessidade, da inexperiência e da incapacidade crítica alheia é historicamente remota. Já no monumental Código de Hammurabi (2.300 a. C.) prescrevia-se regra contra o enriquecimento em detrimento de outrem (Lei nº 48 modificabilidade unilateral dos ajustes por desequilíbrio nas prestações, em razão de forças da natureza). As Escrituras estão repletas de ditosos mandamentos semelhantes. As Ordenações Filipinas (Livro V) puniam a usura com a pena de degredo na África, dobrada na reincidência. O Código Penal de 1890 (art. 340) da mesma forma já exprimia tênue preocupação com o poder econômico.

Contudo, só no após-guerra (1914-1918) é que se acentua a busca deste velho ideal. Concebe-se, então, um direito penal econômico, cujo rigor transformou o ilícito fiscal em penal. Três países destacam-se no estudo e na efetivação deste sub-ramo do direito penal: Alemanha, França e Itália. Neste último país cogitou-se até mesmo do crime de perigo presumido, que previniria o dano econômico.

No concerto das nações, já existe certo juízo formado acerca da proteção ao consumidor vertente hodierna daquela antiqüíssima preocupação.

Assim, a Organização Internacional da União dos Consumidores (Iocu), sediada em Haia, congregando mais de 50 entidades de diversos países, e considerada órgão consultivo de segunda categoria da ONU, vem prestando assessoria técnica às entidades e governos interessados na proteção ao consumidor, especialmente, de países em desenvolvimento.

Já em 1962, o Presidente Kennedy, em sua primeira mensagem ao Congresso norte-americano, tratando dos interesses do consumidor, consagrou os princípios básicos da questão: os bens e serviços colocados no mercado devem ser sadios e seguros para o uso; promovidos e apresentados de uma maneira que permita ao consumidor fazer uma escolha satisfatória; que a voz do consumidor seja ouvida no processo de tomada de decisão governamental que determina o tipo, a qualidade e o preço de bens e serviços colocados no mercado; tenha o consumidor o direito de ser informado sobre as condições dos bens e serviços e ainda o direito a preços justos. Seguindo esse feliz descortino, a Comissão de Direitos Humanos das Nações Unidas, em sua 29ª Sessão (1973), realizada em Genebra, reconheceu basicamente aqueles princípios como direitos fundamentais do consumidor.

Bem se vê que, modernamente uma economia que pretenda ser de livre mercado (ao feitio do clássico A. Smith ou do contemporâneo M. Friedman) jamais merecerá ser assim adjetivada se o consumidor não dispuser daqueles mínimos direitos. No Brasil, a recente conscientização para os interesses do consumidor veio encontrar um panorama jurídico-econômico disperso, deficiente, antiquado e, principalmente, dispendioso; logo desistimulante para o consumidor lesado e, ao mesmo tempo, altamente incentivador de práticas abusivas de toda ordem, ostensivas ou veladas (publicidade enganosa, aviltamento de qualidade e quantidade, elevação de preços, obsolescência programada, cilada contratual etc.).

Com relação ao vício redibitório, por exemplo, que já foi melhor compreendido (período justiniano), precisamos superar a regra (art. 1.103 do Código Civil) do não ressarcimento de perdas e danos por desconhecimento do alienante. Esta disposição, atualmente, precisa evoluir para a absoluta presunção de conhecimento por parte do vendedor, nas relações ditas de consumo. Ao comerciante, que é, desde há muito, profissional, deve ser atribuída a responsabilidade social pela sua atuação.

Quanto à responsabilidade civil (também na penal, onde a forma culposa deveria ser mais presente no combate aos delitos econômicos), é candente a inadequação às modernas relações de consumo. Há extrema imperiosidade de que se rompa a camisa de força que significa o contrato de compra e venda ou prestação de serviços em matéria de responsabilidade. Assim, tanto o terceiro prejudicado em razão de colocação de produtos danosos no mercado, quanto o fabricante desses mesmos bens não podem ser excluídos, por não integrarem a relação subjacente daquele contrato, da questão da responsabilidade. A regressividade de ações até alcançar o produtor principal responsável como está prevista em nosso sistema jurídico, é inteiramente insatisfatória e irreal e, ainda, tremendamente infensa ao projeto de celeridade e desobstrução de nosso aparato judiciário, ideal tão invocado e pouco buscado. Urge, enfim, a ampliação do conceito de responsabilidade contratual e extracontratual, temperada com as chamadas garantias implícitas. Essa responsabilidade há de ultrapassar o mero risco criado para atingir a responsabilidade absoluta do fabricante ou prestador de serviço mormente das grandes empresas frente ao consumidor lesado. Os serviços públicos e os assemelhados de forma alguma estarão à margem dessa política de proteção ao consumidor, de vez que a sociedade nada mais é que a soma dos consumidores e o Estado cada vez mais um ente empresarial.

É, sem embargo, o estabelecimento de uma política de proteção ao consumidor inderrogável responsabilidade do Estado.

Com a Constituição de 1934 (arts. 115 e 117), surgem, pela primeira vez, normas constitucionais de cunho protetivo à economia popular. Antes, porém, a usura já era reprimida pelo Decreto n° 22.626, de 7.4.1933 (Lei de Usura), que o Supremo Tribunal Federal entendeu inaplicável às operações financeiras realizadas por instituições públicas ou privadas que integram o sistema financeiro nacional (Súmula nº 596). Assim, pois, aquelas operações só estão sujeitas aos limites fixados pelo Conselho Monetário Nacional, através do Banco Central (art. 3° da Lei n° 4.595, de 31 de dezembro de 1964).

Mais tarde, o Decreto-Lei n° 869, de 18 de novembro de 1938 definiu, pela primeira vez, os crimes contra a economia popular, abrangendo a usura e o abuso do poder econômico. O Decreto-Lei n° 9.840, de 11.9.46 veio, então, consolidar as infrações sobre crimes contra a economia popular. Depois sobreveio a Lei n° 1.521, de 26 de dezembro de 1951 (chamada Lei da Economia Popular) que altera a legislação vigente sobre crimes contra a economia popular. A Constituição Federal de 1967, conquanto silencie acerca do delito de usura (art. 4°, letra a, daquela Lei), não derrogou o diploma referido. Assim, a usura pecuniária subsiste como delito, inclusive com relação às operações mencionadas na Súmula nº 596, quando excedidos os limites fixados pelo Conselho Monetário Nacional. Esta é a jurisprudência reinante na Suprema Corte. Alguns anos mais, aparece a Lei n° 4.137, de 10.9.62 (Lei de Repressão ao Abuso do Poder Econômico), cujo art. 8° criou o Conselho Administrativo de Defesa Econômica CADE e que, por prevenir e reprimir aquele abuso, melhorando a livre concorrência e a transparência do mercado, por certo beneficia o consumidor. Aliás, este diploma repete alguns dos ilícitos anteriormente previstos na Lei n° 1.521/51. Ainda é de anotar-se o Decreto n° 53.678, de 11.3.64, que cria o Comissariado de Defesa da Economia Popular, vinculado ao Ministério da Justiça, em plena vigência e, até o presente momento, supreendentemente, sem execução. Não é só. Há ainda uma pletora de textos normativos de níveis diversos que procuramos reunir, com vistas a um futuro e setorizado projeto de atualização e consolidação desse labirinto legal.

São enormes, pois, as dificuldades ao inventário das disposições normativas vigentes, já porque, somente a intrincada questão do conflito de leis no tempo constitui um sério desafio, ora agravado pela extensão do trabalho; já porque, em meio a tantas (e às vezes imprecisas) regras, cujo hermetismo técnico (aditivos químicos, tecnologia de alimentos, normalização industrial etc.) só mesmo aos respectivos especialistas, quiçá, seja possível garantir o que se acha revogado tacitamente. Eis aí o tradicional desserviço que a supérflua e simplista cláusula revogam-se as disposições em contrário acarreta ao aperfeiçoamento de nossa ordem legal. Com efeito, o fato da lei nova ser contrária à anterior, por si só, já resulta em revogação desta última. Valioso, pois, seria que o legislador (de todos os níveis) se convencesse de que é sua, precipuamente, a responsabilidade de indicar o que vigora e o que já não vige (sobretudo em matéria de alta especialização). Tal ociosidade, vale dizer, já era profligada desde o início do século por Carlos Maximiliano1 e por Clóvis Bevilacqua2, dentre outros expoentes de nosso Direito. No entanto, o que torna realmente penoso qualquer trabalho dessa natureza (e pior inviabiliza a básica presunção de que todos conhecem a lei art. 3° da Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro) é o habitual empirismo e a incúria na técnicade elaboração e de alteração das normas (desde portarias até leis ordinárias), geradas pela comodidade ou pela edição de normas potencialmente inadequadas. Daí o infindável e disperso elenco de alterações de um único texto normativo (correção, esclarecimentos, complementações, prorrogações de exigências etc.).

Destarte, mister se faz que aqueles órgãos cujas normas mais confundem e dificultam que colaboram, se empenhem em revisar e consolidar este emaranhado normativo, que a ânsia incontida e ingênua de legislar engendra. Em boa parte, este exacerbado e anômico arsenal de normas (mormente a nível administrativo) tem tão-somente evidenciado efeitos reversos, não protegendo ao consumidor e ainda inibindo a desenvoltura da economia.

A propósito, parafraseando Anatole France: perdoamos por legislar mal porque legisla pouco. Segue-se, no entanto, que nos dias coevos padecemos tanto de superabundância quanto de imperfeição normativa. Os vícios da atividade legiferante (promiscuidade de objeto, redação obscura, tumulto e dispersão das alterações, imprecisão na sucessão de normas, desordenação intranormativa etc.) precisam ser escoimados para que as normas possam, efetivamente, alcançar seus fins específicos. Sucede, pois, que a eficácia do Direito depende de sua certeza e da segurança de sua aplicação.

Essa é, na verdade, a certeza que nos fica após mais de ano de compulsação de inumeráveis e variados atos normativos. Por fim, um sistema eficiente de proteção ao consumidor precisa de coordenação e simplificação (normativa e institucional) e da desconcentração do poder de polícia para as esferas estaduais e até mesmo municipais, quando suscetível. Imprescindível também será o estabelecimento de meios mais eficazes de reprimenda e controle (contra-incentivos econômicos, contra publicidade, dissolução de pessoa jurídica, informações claras em rotulagem de produtos, divulgação de testes de qualidade e normalização e de julgados esclarecedores para o consumidor).

Ademais disso, os conflitos de interesses oriundos das relações de consumo carecem de novas formas de resolução, modernas e de custo adequado. Talvez um juízo de prévia conciliação (procedimento para-judicial) no qual o magistrado, após informal e breve audiência, buscasse concretamente (dizendo o direito às partes) a composição que, então, espelhar-se-ia em título executivo. Assegurando-se, não obstante, a via judicial comum em sua plenitude atual. Com isso, certamente, reduzir-se-iam as ocorrências de demandas desarrazoadas, melhorando-se, assim, a performance de nossa Justiça e o atendimento jurisdicional daqueles conflitos.

Estas são as considerações que se nos ocorrem, ao apresentar esta preordenação das normas alusivas às Relações de Consumo, com o que esperamos haver colaborado para a realização dos relevantes serviços que Vossas Excelências vêm prestando ao desenvolvimento brasileiro e ao direito pátrio.

L. A. * Apresentação da obra Relações de Consumo, em 4 v., MJ/MIC, Brasília, 1982. Este texto é considerado um dos primeiros estudos acerca do então futuro Direito do Consumidor. Foi também publicado na Rev. Informação Legislativa, nº 86, abr./jun. 1985.

2 Bevilacqua, Clóvis. Teoria Geral do Direito Civil Ministério da Justiça, 4. ed., DF, 1972, p. 49.