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Certa vez fui chamado a discutir com adolescentes de uma conhecida escola particular da Asa Sul o terma o DF. Tema esse só aparentemente fácil. É onde moramos! É a capital do Brasil! É Brasília!..., diziam os estudantes. Mas uma indagação trouxe a sempre contornada e jamais resolvida confusão: professor, quando volto do Parkshoping vejo placas indicando que Brasília fica pra lá!!! Aí eu fico confuso! Ali, onde eu estava, o que é, se não é Brasília? De outra feita, uma interessada professora do GDF também propôs esse desafio: o hino oficial é de Brasília ou do Distrito Federal? A esfinge permanece ainda indecifrada: o governador é de Brasília ou do DF?Por que a Universidade Católica de Brasília, está em Taguatinga (que não é considerada Brasília)? São perplexidades mais recentes (art. 18, CF/1988) numa questão sempre muito indecifrável e que não se restringe apenas à semântica, nem tampouco é meramente acadêmica, posto que tem implicações cotidianas na vida de muitos. Nada resolve, pelo menos tecnicamente, o lugar comum: o DF é um Estado e também um município, ora o que há é tão-só acúmulo de competências jamais de pessoas. Ademais, aqui esse enfoque é de interesse mediato, eis que o imediato é a localização física da capital federal, da sede administrativa, do domicílio da pessoa União/República Federativa do Brasil, interna e externamente.

Município anômalo, para Hely L. Meirelles; para Rui o DF era um semi-Estado, um quase-Estado, um Estado que não dispõe de sua própria constituição.; para José Afonso da Silva é uma autarquia territorial; para Manoel Ferreira Filho é uma circunscrição territorial assemelhada aos Territórios Federais; para outros juristas o DF é: mais que um município e menos que um Estado (p. ex. Pontes, Diogo Figueiredo, Sepúlveda Pertence...). Enfim, o DF é uma pessoa jurídica sui generis, todos concordam.

A questão impõe um breve histórico sobre a doutrina do Estado federal. O vocábulo Federal, derivado do Latim foederare (=unir, legar por aliança), é empregado na técnica do Direito Público, enquanto organização do Estado, como a união indissoluvelmente instituída por Estados independentes ou da mesma nacionalidade para a formação de uma só entidade soberana. Na federação, embora não se evidencie um regime unitário, há um laço de unidade entre as diversas coletividades federadas, de modo a mostrá-las, em suas relações internacionais e mesmo em certos fatos de ordem interna, como um Estado único. Entre os entes da federação (na CF/1988: União, Estados, DF e municípios) não há hierarquia, mas coordenação harmônica de poderes distribuídos pela Carta Magna da Federação.

Há, assim, um só Estado soberano/federal (a União) e Estados membro/federados, ambos são titulares do poder para produzir o Direito (competência legislativa, para Kelsen). Com efeito, o que mais caracteriza o regime federativo é a coexistência de um centro de poder político (nacional/federal/soberano) e de outro centro local/federado/autônomo. Como se vê na federação tradicional só há dois centros de poder político: a União e o Estado membro, o município não é ente federativo, inexiste na federação, mas pode existir no estado subunidade, sendo pois mero ente integrante do Estado membro, não da federação. A federação (tanto quanto o presidencialismo) nasce por um lado como prática política concebida pelo espírito genial dos pais da nação norte-americana (Hamílton, Jay, Madison, 1787/1778) para prevenir os vícios do poder absoluto que tanto incomodaram os que embarcaram no May Flower para fundar a Nova Inglaterra no continente americano; mas por outro lado, também federação facilitaria a sustentação política da nova organização estatal por parte de ex-colônias e sobretudo viabilizava a ratificação da constituição (também experiência inovadora) então proposta. Assim, pois, a federação, a separação dos poderes do Estado são aplicações práticas da Teoria do checks and balances.

Como vimos, há dois Estados autônomos (e logo dois governos) dentro da mesma federação: o Estado central/geral que, pelo menos, territorialmente é uma abstração, eis que se os Estados membro/locais têm base territorial o mesmo não ocorre com o estado soberano (o federal, a União). E assim sendo, a sede desse governo geral não tem como não ficar localizada em território de outro ente político (em um dos Estados membro). Em 1783 o Congresso que preparava a futura constituição norte-americana, instalado na Philadelphia, foi cercado por amotinados que pretendiam impor-lhe seus interesses. O governo local não tomou as providências devidas e a população da cidade também se pôs contra o Congresso constituinte. A situação foi salva por tropas enviadas por Washington e o congresso teve que retirar-se para Princeton onde foi abrigada no prédio da universidade local. Logo esse fato fez com que os constituintes concebessem um território neutro (art. I, Seção 8ª, nº 17, CF/EUA/1787). O governo federal precisava ter sua casa, dizia João Barbalho (in CF/1891). Nascem, assim, as idéias de um território neutro, de um distrito federal (conceitos mais ligados à base territorial) e de capital federal (mais voltada para a conceituação de centro administrativo, de centro/cabeça da administração federal, da União).

É que, assim como as províncias (no Estado unitário/império), os Estados membro (na república/federação) carecem de base territorial para sediar suas administrações centrais/capitais (i.e., gerências principais dessas unidades geográficas: província/Estado membro, que são subdivisíveis em municípios e esses em distritos) a União/Estado federal, também daquela base para instalar sua própria administração (a máxima do país). Como se vê, tanto a federação, quanto o estado unitário são fenômenos sempre relativos: não há absoluta descentralização, nem tampouco absoluta concentração de poder político, mas sim equilíbrio entre os entes da federação.

No Brasil imperial não havia discriminação entre a administração geral do Império e a administração local da província do Rio de Janeiro onde se instalava o Império. O Brasil era então um Estado unitário  em que as províncias (ex-capitanias) eram mais ou menos segmentos locais do governo central. O Ato Adicional nº 12, de 12.8.1834 então estatuía que a autoridade da Assembléia Legislativa da Província em que estiver a Corte não compreenderá a mesma Corte, nem o seu Município (art. 1º). Esse dispositivo desligou a cidade (conceito urbanístico) do Rio de Janeiro da Província (conceito político-adm./forma de organização do Estado) de mesmo nome, instituindo o que se chamou de município neutro (município era então mera seção da administração da província).

Já com o Brasil república, presidencialista e federativa, sob a Constituição Federal de 1891 (art. 2º) é que o antigo (do Império/Estado unitário) município neutro vem de se converter no então denominado Distrito Federal (da república federativa) que passa a ter existência formal (jurídica). O grande Carlos Maximiliano, sempre refutou a denominação de distrito porque esse não é circunscrição autônoma, na técnica administrativa-política brasileira, sendo parte do município cujo dirigente é indicado pelo prefeito. O DF então era um município (art. 66, CF/1891), seguindo a pureza original da teoria federal, tanto assim é que ao cuidar dos municípios a CF/1891 diz: Uma lei do congresso organizará o município no Distrito Federal(art. 67, parágrafo único). Na Constituição de 1934 o DF elegia seu prefeito e sua Câmara municipal. Embora dito no art. 15 que o prefeito seria nomeado, o art. 4º (c/c art. 3º, § 3º) das Disposições Transitórias, garante que o legislativo municipal elegerá o primeiro e os demais serão eleitos pelo povo do Rio de Janeiro. Era a autonomia política e administrativa chegando ao Rio de Janeiro enquanto sede da federação. Todavia na Constituição Polaca de 1937, o DF (art. 30) atinge a máxima insignificância político-administrativa na república; situação pior que a do Império, em que havia pelo menos um legislativo local, o Conselho Municipal.

Já encerrada a ditadura, a CF/1946 retoma a autonomia do DF menos quanto a eleição popular do seu prefeito que restou ainda nomeado pelo Presidente da República (art. 87, IV), mas dispunha 50 vereadores eleitos (art. 11, § 2º, I, e IV, Dispos. Transit.). A Emenda Constitucional nº 2, de 3.7.1956 reabilitou a eleição popular do prefeito do DF que seria eleito, juntamente com o Presidente da República, em outubro de 1960. Entretanto tal Emenda jamais teve eficácia. Mudada, então, a capital federal para o Planalto Central, surge a Lei nº 3.751, de 13.4.1960 que em flagrante inconstitucionalidade (desconhece aquela Emenda incorporada ao texto magno) restabelece a nomeação, ad nutum, do prefeito do DF. A Constituição de 1967 (art. 17, § 2º), manteve o título de prefeito do DF (e não do Rio de Janeiro, de Brasília) como já era tradição de nosso federalismo. Só em 1969, via Emenda nº 1/1969 (aliás, emendão, eis que maior que o texto emendado por isso mesmo alguns a consideram uma nova Carta), é que essa tradição é rompida e o prefeito, num passe de mágica dos juristas de plantão, foi chamado de governador do DF em dupla incoerência. A uma, porque deseduca o povo, que perde a intuitiva/natural noção/conhecimento das instituições fundamentais em meio a tantas modificações desnecessárias. A dois, porque se prefeito nomeado já não convencia, pior então é governador-preposto. Na atual Constituição, retoma-se o modelo mais democrático já praticado entre nós, ou seja, o da CF/1934. Há legislativo e governador eleitos diretamente. Essa constituição inova profundamente. Faz do município, expressamente, um ente federal, elevando bastante seu potencial administrativo-político com tratamento específico (um capítulo exclusivo, sendo que antes o município quase inexistia nas constituições brasileiras) na Constituição Federal tanto quanto o Estado membro. O DF também foi bastante elevado no plano federativo. Se antes mais se aproximava do município, agora é quase um Estado membro. Assim, refere-se a CF/1988 à vedação do DF dividir-se em municípios o que pressupõe sua natureza de Estado membro. É administrado por governador (já era assim na EC nº 1/1969). O Legislativo do DF é composto por deputados e não por vereadores. Conquanto mais para Estado membro que para município. O DF é regido não por Constituição, como os Estados, mas por lei orgânica como os municípios. Embora deputados distritais não há Assembléia legislativa, mas Câmara (tradicionalmente de vereadores/municipal) legislativa.

A fonte de onde nascem todas as pessoas, ou seja, todos os sujeitos de direito (o ser humano e outros entes personalizados), o Código Civil (arts. 13, II e 40 do futuro CCB) o DF é pessoa jurídica de direito público interno, dentre as de natureza política (i.e., que detêm parcelas do poder político nacional) ao lado da União, dos Estados e dos municípios. São só essas as pessoas políticas existentes no Brasil. Só o DF é, assim, ente jurídico personalizado e unidade da federação, ao lado da União e dos Estados e dos municípios (esse desde a CF/1988) em nossa prática federativa. Brasília é só um conceito urbanístico, eis que tão-só uma cidade e tal conceito só tem relação com qualquer pessoa jurídica política enquanto base territorial-urbana, ou seja, sede sobretudo municipal. A principal cidade costuma ser a sede do município; o principal município, a sede do Estado membro, ou da União.

Como se vê, não há governador ou mesmo prefeito de cidade, mas de Estado membro ou de município. Não há, tecnicamente, governador de Brasília (sem governo ficaria, então, Taguatinga, Planaltina...??). O prefeito/governador sempre foi, expressamente designado em todas nossas Constituições, como sendo do DF, jamais de Brasília. Tampouco Brasília é a capital federal, salvo se nela estiver abrangida toda a área do DF, incluindo as cidades satélites. A desapropriação do quadrilátero realizada no Planalto Central para instalação (física/cidades) da pessoa jurídica do DF (e não da cidade Brasília) teria sido exorbitância e um desvio de finalidade (i.e., sediar a capital federal) se a capital restar restrita ao Plano Piloto e cercanias, o que ensejaria em tese, a retrocessão das áreas não utilizadas como capital federal. Em nenhum dos textos constitucionais que tivemos há um despropósito técnico como o inscrito no art. 18, § 1º, da CF/1988, ou o art. 6º da Lei Orgânica do DF (e não de Brasília) que diz ser Brasília a capital da União quando devia ter mantido nossa tradição e a correção técnica, dizendo: O Distrito Federal é capital da União, declaração essa expressa desde 1937 (art. 2º, CF 1967/69) em que pese verdade óbvia. Vale dizer: O DF só existe para ser capital federal, para garantir base territorial segura à administração da Federação.

Respondendo as indagações iniciais: Brasília é só uma cidade (uma bela cidade!), a pessoa jurídica e política que serve de centro político à União/Federação, ou seja, de capital federal é o DF, e não Brasília (que é o núcleo urbano mais importante do DF, onde física/predialmente funciona o governo federal). Aquele centro de compras está, assim, localizado certamente no DF e condicionalmente em Brasília também, se for ela do tamanho do DF, não se limitando ao Plano Piloto e cercanias (como parece entender a Universidade Católica de Brasília). Taguatinga não é Brasília e a Capital federal é mais que Brasília, é todo o DF. Creio que a esfinge, agora, está decifrada. É hora, então, de uma boa adequação, pelo menos, nas placas indicativas no DF, para não deseducar o povo nem complicar mais ainda a missão dos professores (jan. 2001).

Este texto foi preparado a partir de aulas e palestras aos estudantes secundaristas de Brasília acerca da Federação brasileira/Brasília. Foi publicado em revistas e jornais.

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